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易地扶贫搬迁

“十三五”易地扶贫搬迁工作政策指引(第1、2、3期)

国家发展改革委地区经济司    2016-3-14 15:18:18    作者:李武军    浏览量:
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国家发展改革委地区经济司

“十三五”易地扶贫搬迁工作政策指引

(第1期)

        一、易地扶贫搬迁对象
        政策原文:易地扶贫搬迁对象主要是居住在深山、石山、高寒、荒漠化、地方病多发等生存环境差、不具备基本发展条件,以及生态环境脆弱、限制或禁止开发地区的农村建档立卡贫困人口,优先安排位于地震活跃带及受泥石流、滑坡等地质灾害威胁的建档立卡贫困人口。
        ——引自《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》
        政策阐释:政策所指易地扶贫搬迁对象,为生活在特定自然环境和发展条件下需要实施搬迁的农村建档立卡贫困人口。按照国务院扶贫办建档立卡信息系统识别复核并报国务院审定,“十三五”时期,这部分人口分布在全国23个省(区、市),共约1000万人。建档立卡搬迁规模、搬迁对象认定和调整工作是扶贫部门的职责,各省(区、市)如需变更调整,须按程序报国务院扶贫办审核同意,否则不得随意变更调整。发展改革部门的主要职责是,依据扶贫部门核定的搬迁规模和搬迁对象,组织编制本地方易地扶贫搬迁规划、实施方案和年度计划,并会同相关部门做好组织实施工作。需要强调的是,生活在边境一线地区的建档立卡贫困人口,考虑到戍边的重要性,要加强工作指导,不得纳入易地扶贫搬迁范围。
        考虑到迁出地自然环境和发展条件具有同质性,还有部分生活在同一迁出地的非建档立卡人口需要实施同步搬迁。为统筹做好安置区配套基础设施和公共服务设施建设,各地应在严格区分不同搬迁对象性质和规模基础上,将同步搬迁人口统一纳入“十三五”易地扶贫搬迁规划、工作方案和年度计划。按照中央有关脱贫攻坚考核工作部署,今后对各地易地扶贫搬迁工作绩效考核的主要依据和核心内容,是建档立卡贫困户人口搬迁任务完成情况和脱贫情况。建议各地结合本地实际,合理确定同步搬迁人口规模,防止因同步搬迁人口规模过大影响建档立卡贫困人口搬迁进度和脱贫效果。
        二、安置住房建设标准
        政策原文:按照“保障基本”的原则,中央补助的建档立卡贫困户人均住房建设面积不超过25平方米(宅基地严格按照当地标准执行)。对于确需与建档立卡贫困户同步搬迁的其他农户,各省可根据当地居民生产生活习惯,结合地方财力和农户自筹能力,自行确定面积控制标准。要坚决防止盲目扩大住房面积。
        ——引自《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》
        政策阐释:“十三五”易地扶贫搬迁,重点要解决好搬迁对象住房安全和脱贫问题。考虑到建档立卡搬迁对象的特殊性,安置住房建设要以“保障基本、安全适用”为原则,严格控制在人均25平方米以内。需要强调的是,安置住房建筑面积人均25平方米,既是“保障基本”的强制性标准,也是最高限制标准,对象是农村建档立卡贫困搬迁户。具体执行中,不得变相扩大建设面积,也不得脱离实际提高建设标准,防止因搬迁而举债、因搬迁而难脱贫。对于按照一户一宅方式安置的,可以采取在分配的宅基地预留续建空间等办法,由搬迁对象今后根据自身经济条件改善状况和实际能力自主决定是否扩建。对于同步搬迁人口安置住房建设,要在统筹安置区相关配套基础设施和公共服务设施建设基础上,区别具体情况,做到因户施策,相关建设标准可以不一致。
        各地在制定 “十三五”易地扶贫搬迁规划和出台相关配套政策时,要严格执行建档立卡搬迁户安置住房建设“保障基本”的要求。各级政府要以规划为引领,进一步强化建设规划和安置区建设方案的约束力。省级政府要指导市(县)政府特别是组织实施部门全面准确把握政策,严格执行建设标准。
        三、安置住房补助标准
        政策原文:各省根据中央预算内投资补助标准和贷款、项目资本金承接情况,及时制订并公告本省建档立卡贫困人口住房建设最低补助标准,并统筹考虑不同区域发展状况、建设成本等因素,制订省域内差异化补助标准,确保建档立卡贫困人口搬得出,防止因搬迁加重贫困农户负担,加大脱贫难度。
        ——引自《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》
        政策阐释:根据政策要求,需要全面理解和把握好以下三个要点:一是综合考虑各渠道资金支持情况。《方案》明确的资金渠道包括:中央预算内投资和农民自筹,共计约1000亿元;地方政府债1000亿元,以项目资本金形式注入到省级投融资主体;专项建设基金500亿元,由国家开发银行和农业发展银行以项目资本金形式注入到同一省级投融资主体;国家开发银行和农业发展银行发行政策性长期贷款,最高限额3500亿元。除中央预算内投资和农民自筹资金外,其他渠道资金均需由地方政府偿还,属于有偿资金。需要说明的是,上述各渠道资金形成的约6000亿元总盘子,投向范围包括搬迁户安置住房、安置区配套基础设施和公共服务设施等建设,以及纳入统筹规划的同步搬迁人口相关基础设施和公共服务设施建设。安排对象是“十三五”时期全国需要实施易地扶贫搬迁的300万户1000万建档立卡贫困人口。因此,不能将上述资金简单地理解为国家给予每个建档立卡搬迁户补助20万元,或给予每个建档立卡贫困人口补助6万元,更不能误解为上述资金都可以无偿使用,从而盲目提高补助标准。二是制定安置住房建设人均最低补助标准。制定最低补助标准,是确保建档立卡贫困搬迁群众建得起、住得起安置房的保障措施之一,原则上以政府通过统筹各渠道资金形成的补助资金能够满足住房建设安全适用的基本需求为底线。因此,人均最低补助标准实际上包括中央补助和地方补助两部分,中央补助主要为中央预算内投资人均建房补助;地方补助主要为地方政府统筹易地扶贫搬迁或其它相关资金形成的人均补助。各地方在制定本地方安置房建设最低补助标准时,应综合考虑中央补助标准、本地财力状况、还贷能力等因素,同时要做好新老政策的解释、宣导工作。三是制定差异化补助政策。考虑到各地自然条件、安置资源、发展基础、建设成本等情况千差万别,有必要通过分档分类的办法,体现对安置房建设补助的差异化支持。目前,国家发展改革委将有搬迁任务的省份分为三类地区,相应明确了中央预算内投资人均补助的差异化标准。各地也可结合省域、市域、县域搬迁安置情况,相应制定建档立卡贫困人口安置住房建设的差异化补助标准。需要注意的是,差异化标准制定工作,要统筹前后、兼顾左右,各档各类补助标准之间的差距不宜过大。
        目前,部分地方在制定最低补助标准、实行差异化补助政策方面进行了有益探索。在最低补助标准方面,如贵州省规定,本省建档立卡贫困人口、同步搬迁人口人均住房建设补助标准分别为2万元和1.2万元,在此基础上,签订旧房拆除协议的,每人再奖励1.5万元。在差异化补助政策方面,如广西自治区规定,滇桂黔石漠化片区县(不含“天窗县”)和国家扶贫开发工作重点县,住房建设基准补助标准为每人不低于2.4万元;区级扶贫开发工作重点县、滇桂黔石漠化片区“天窗县”和享受待遇县,基准补助标准为每人不低于1.8万元;其他县,基准补助标准为每人不低于1.35万元。同时规定,各县(市、区)实际基准补助标准,可根据建档立卡贫困户精准识别评分结果、安置区域和安置方式、当地平均建设成本等因素综合测算确定。与建档立卡贫困户同步搬迁的其他农户,按不高于当地确定的建档立卡贫困搬迁户基准补助标准执行。


“十三五”时期易地扶贫搬迁工作政策指引

(第2期)

        政策原文:初步匡算,“十三五”时期易地扶贫搬迁总投资约6000亿元,通过多渠道筹措解决:一是逐年增加中央预算内投资规模,鼓励和引导农户自筹部分建房资金,两项合计力争达到1000亿元;二是通过调整地方政府债务结构,由省级政府向有关市场化运作的省级投融资主体注入1000亿元项目资本金;三是通过开发银行、农业发展银行发行专项建设债券设立的专项建设基金,为市场化运作的省级投融资主体注入500亿元项目资本金。剩余约3500亿元缺口部分,由开发银行和农业发展银行为省级投融资主体提供易地扶贫搬迁长期贷款。
        ——引自《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》
政策阐释:为确保“十三五”时期1000万建档立卡贫困人口搬迁任务所需资金,国家在大幅增加中央预算内投资规模基础上,通过创新政策工具、拓展融资渠道等方式,进一步提高建设资金保障能力。政策明确的资金渠道主要包括以下五个方面:
        ——中央预算内投资。总规模约800亿元,由国家发展改革委在中央预算内投资盘子中统筹安排,分年度下达地方,年度平均规模160亿元,主要用于建档立卡贫困人口安置住房建设补助。考虑到各地易地扶贫搬迁在安置资源、建设成本和实施难度等方面存在明显差异,中央预算内投资人均补助标准分为三档,以体现差异化支持。按照程序要求,省级发展改革部门负责在易地扶贫搬迁年度实施计划中提出中央预算内投资建议规模,国家发展改革委根据各地建档立卡搬迁人口年度规模,经统筹平衡后,将易地扶贫搬迁中央预算内投资计划下达各地。中央预算内投资属财政性补助资金,无需偿还。
        二是专项建设基金。总规模500亿元,以资本金形式注入省级投融资主体,专项用于支持易地扶贫搬迁安置住房、安置区配套基础设施和公共服务设施等建设。基金的基本定位是市场化、可回收、公益性、惠民生,由国家发展改革委核定总量规模,由国家开发银行、农业发展银行(以下简称两行)向邮储银行定向发行专项建设债券筹集设立,债券发行利率按市场化金融债利率水平确定,中央财政给予90%贴息。两行对基金实行“独立核算、分账管理、专款专用、封闭运行”,对省级投融资主体经营状况和使用情况进行监测监督,但不直接参与投融资主体的日常经营管理。基金注入期限和偿还期限,由省级投融资主体与两行协商确定,原则上与项目回收期相匹配。省级投融资主体负责明确基金支持项目清单、基金使用管理和使用效果督促检查等工作,并做好基金与地方政府债券资金、长期信贷资金的衔接。省级投融资主体负责偿还两行注入基金。2015年12月24日,国家发展改革委印发《关于做好“十三五”时期易地扶贫搬迁专项建设基金相关工作的通知》(发改地区〔2015〕3380号),以各地建档立卡贫困人口搬迁规模为依据,一次性切块明确了500亿元专项建设基金分省控制规模。近日,我委正在督促国家开发银行、农业发展银行按照所承担各省基金规模,抓紧将基金资金注入到省级投融资主体。
        三是地方政府债务。总规模1000亿元,主要通过省级政府发行债券,筹集资金后以项目资本金形式注入省级投融资主体。2015年9月,财政部已将用于易地扶贫搬迁的1000亿元地方政府债务规模下达有关省(区、市),各地需据此调整地方政府债务结构,发行地方政府债券筹集资金,作为项目资本金注入省级投融资主体。各地可根据财政部下达的控制规模,结合工程实施资金需求分期或一次性发债,中央财政不对用于易地扶贫搬迁的地方政府债券予以贴息。省级财政对地方政府债券部分负有直接偿还责任。目前,已有12个省份发行地方政府债券,其中大部分采取的是分批发债方式。
        四是长期信贷资金。总规模不超过3500亿元,主要通过国开行、农发行发行政策性金融债券筹集,由承担易地扶贫搬迁任务的省级投融资主体负责承贷,中央财政对贷款给予90%的贴息。根据财政部、国务院扶贫办《关于做好易地扶贫搬迁贷款财政贴息工作的通知》(财农〔2016〕5号),中央财政只对纳入易地扶贫搬迁规划的建档立卡贫困人口人均不超过3.5万元搬迁贷款的实际贷款发生额予以贴息,其中2016、2017年先对2000亿元贷款规模进行贴息。各地承接的长期贷款规模应综合考虑工程实施需求、工程建设进度、还贷能力等因素,不得脱离实际承接长期贷款。长期贷款由省级投融资主体负责还贷,不纳入地方政府债务,但是省级政府应出台相关政策,统筹地方可支配财力,支持省级投融资主体还贷,特别是要用好用活城乡建设用地增减挂钩政策。
        五是贫困户自筹资金。由搬迁对象依据自身经济条件自筹解决,原则上户均不超过1万元。搬迁群众自筹少量资金不是强制性要求,由各地结合实际,区分搬迁对象性质,合理确定自筹资金标准,对于鳏寡孤独等特殊困难群体,可不要求住房建设自筹资金。总的原则是,避免因自筹资金过多而加大脱贫难度,影响脱贫进程。如,贵州省明确,建档立卡贫困人口人均自筹0.25万元,同步搬迁非建档立卡贫困人口人均自筹1.05万元,鳏寡孤独残等特困户由政府根据家庭实际人口统一提供相应的安置房免费居住,产权归政府所有。
此外,为承接用好专项建设基金、地方债和贷款等各类建设资金,并实现各类资金无缝衔接,提高资金使用效益,各地应按照市场化运作原则,采取新设立、改造或在原有公司下新设立子公司等方式设立省级投融资主体,尽快启动运营,并加强与市县项目实施主体的衔接,形成顺畅高效的资金项目运作流程。


“十三五”时期易地扶贫搬迁工作政策指引

(第3期)

        政策原文:完善相关后续扶持政策,强化搬迁成效监督考核,努力做到搬得出、稳得住、有事做、能致富,确保搬迁对象尽快脱贫,从根本上解决生计问题。
        ——引自《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》
        政策阐释:易地扶贫搬迁是中央确定的“五个一批”精准脱贫工程的重要组成部分,是打赢脱贫攻坚战的“头号工程”。易地扶贫搬迁既要“挪穷窝”、也要“换穷业”、“拔穷根”,最终目的是通过彻底改善搬迁贫困群众生活居住环境和生产发展条件以实现稳定脱贫。因此,易地扶贫搬迁必须统筹处理好搬迁安置与后续发展、稳定脱贫的关系。在规划制定、工程实施、最终安置等各个阶段,都要提前对搬迁群众创业就业、产业发展、技能培训等做好谋划,与搬迁工作同步推进,确保搬迁一户,脱贫一户。中央领导同志多次强调,实施搬迁后,脱贫攻坚的其他政策措施要继续惠及搬迁贫困户,该支持发展产业的还要支持,该安排就业培训的还要安排,该劳务输出的还要输出,不能因为搬迁群众享受过易地扶贫搬迁政策,就把他们隔离开。按照中央要求,我委将结合全国易地扶贫搬迁“十三五”规划编制工作,推动有关部门进一步细化易地扶贫搬迁后期扶持政策措施。各地也要结合实际,在认真总结以往经验做法基础上,统筹相关扶贫资金和涉农资金,积极探索新模式、新途径、新办法、新机制,加大对搬迁对象后续发展的支持力度。
        最近,我委在各省上报的“十三五”省级实施方案和省级规划中,选择了部分在扶持搬迁群众后续发展方面具有一定代表性的思路和想法推荐给大家参考。今后,我委还将根据各地实践情况,陆续选择推荐。
        一、“乡村旅游+特色产业”扶持方式
        重庆市。对全市1700余个安置点每个补助特色产业资金10万元以上;对搬迁建卡贫困户发展乡村旅游和特色产业给予专项资金补助;引导金融机构通过扶贫小额贷款、农村产权抵押融资等支持易地扶贫搬迁后续产业发展,对符合条件的给予贷款贴息等。
        安徽省。实施“小城镇乐业工程”,把促进易地搬迁的贫困人口就业创业和推进小城镇建设紧密结合起来,支持发展农产品加工、休闲农业、乡村旅游、农村服务业等劳动密集型产业,创造更多就业岗位。
        河南省。大力推动实施“一村一品”产业基地扶贫工程、“一乡一业”产业园区扶贫工程、扶贫龙头企业带动工程、乡村旅游扶贫工程等,多渠道解决搬迁贫困群众实现本地就业。依托旅游景区及周边安置区,大力发展乡村旅游,实现农民下山、游客进山。
        二、“就业培训+公益岗位”扶持方式
        山东省。确保有培训意愿的搬迁人员至少接受一次职业培训,每年组织搬迁人员参加新型职业农民培育工程,兴办乡村旅游的全部纳入全省乡村旅游教育培训计划。对成功创业的搬迁对象,给予不低于1.2万元的一次性创业补贴,对符合条件的给予最高10万元的创业担保贷款等。
        湖北省。完善“订单式”、“定向式”培训模式,强化工业园区定向培训,实现“培训一人、就业一人、脱贫一户”的目标。
        四川省。根据安置地产业发展、搬迁对象的技能水平、就业意愿和人力资源市场需求,有针对性地组织其参加技能培训或创业培训。对参加培训的搬迁对象,按规定落实培训补贴和职业技能鉴定补贴政策。
        贵州省。公益性岗位重点向搬迁群众倾斜,优先安排“4050”人员和就业困难的家庭成员。
        三、“资产收益+物业经济”扶持方式
        广西自治区。迁出地土地承包经营权、林权、宅基地使用权直接流转或折股量化到户,就地发展产业或物业经济;将安置点的商铺、厂房、停车场等营利性物业产权量化到搬迁户,推行物业合作社。
        甘肃省。将财政资金投入设施农业、规模养殖等项目形成的资产,折股量化给贫困村和贫困户,按照“保底+分红”的方式,负赢不负亏,年分红比例原则上不低于入股资金的10%。
贵州省。鼓励各地依托易地扶贫搬迁工程配套建设门面、摊位、柜台、停车场等营利性物业,并将产权优先量化到建档立卡贫困人口,增加搬迁对象资产性收入。

责任编辑:周希泉  审核:   审定:李武军